Jeśli chodzi o przyczyny obiektywne, to sprowadzają się one do zróżnicowania przestrzennego potrzeb w stosunku do rozporządzalnych środków. Sprzeczności między potrzebami a środkami publicznymi uzewnętrzniają się z całą ostrością w różnicach między regionami (gminami) bogatymi a biednymi. Bogatsze regiony (gminy) na ogół sprzeciwiają się ponoszeniu ciężarów na rzecz uboższych terenów. Pozostawiając na razie na boku rozważania, czy jest to słuszne z ekonomicznego, społecznego, etycznego itp. punktu widzenia, skonstatujmy, że sytuacja taka zmusza władze centralne do interwencji finansowej. Obiektywnie występujące zróżnicowanie między jednostkami terytorialnymi jest więc obiektywną przesłanką centralizacji zasobów. Drugą przyczyną centralizacji środków pieniężnych – leżącą również w płaszczyźnie przyczyn obiektywnych – jest konieczność finansowania zadań o znaczeniu ogólnokrajowym, takich jak obrona narodowa, administracja centralna, inwestycje z zakresu infrastruktury itd. W tym kontekście wyłania się również kwestia rozłożenia ciężarów w przekroju przestrzennym, a więc znów powstaje pytanie, jak potraktować jednostki terytorialne biedniejsze i jednostki terytorialne bogatsze.
Przyczyny subiektywne centralizacji pieniężnych środków publicznych tkwią w mechanizmach politycznych. Obserwacja tych mechanizmów prowadzi do wniosku, że władze państwowe, w tym władze centralne, bardzo niechętnie oddają swoje uprawnienia odnośnie do przejmowania środków publicznych. Postawie takiej sprzyjają wymienione wyżej obiektywne przesłanki centralizacji dochodów, jak też instrumenty, za pomocą których następuje centralizacja środków publicznych. Są nimi przede wszystkim podatki. Jak wyjaśnię to w dalszej części pracy (rozdział 7), ze względu na ich szczególne znaczenie, decyzje podatkowe zarezerwowane są na ogół dla władz centralnych. Jednak skutki tych decyzji mogą oznaczać istotny stopień decentralizacji gromadzenia dochodów publicznych. Najlepszym tego przykładem jest sytuacja, w której podatki są ustalane centralnie, ale dochody z ich tytułu zasilają budżety regionalne – powiatowe czy gminne. Chodzi tu, oczywiście, o systemowe rozwiązania, tzn. takie, w których udział poszczególnych szczebli władz publicznych jest zagwarantowany ustawowo, co nadaje systemowi dochodów cechę względnej trwałości. Z powyższych rozważań wynika, że decentralizacja finansów publicznych może być realizowana w różny sposób.
Podział kompetencji władz podstawą decentralizacji finansów publicznych
Organizacja systemu finansów publicznych oparta jest na organizacji władz publicznych. Jest to w pełni zrozumiałe, jeżeli uświadomimy sobie służebną rolę finansów publicznych wobec społeczeństwa i gospodarki. Jak każde rozwiązanie systemowe, tak i system władz publicznych oraz ściśle powiązane z nimi finanse publiczne mogą być zmieniane, jednak tylko w dłuższych okresach. W krótkich okresach system ten jest zdeterminowany wieloma czynnikami historycznymi, kulturowymi, geograficznymi, politycznymi itd.
W rozważaniach nad budową systemu finansów publicznych i decentralizacją finansów publicznych rozstrzygający jest jednak podział kompetencji i obowiązków między władze państwowe a władze samorządowe. Znaczenie tego podziału wynika nie tylko z tradycji historycznych, lecz także z odmiennych metod działania tych dwóch rodzajów władz publicznych, co ma wpływ na sposób zaspokajania potrzeb z funduszy publicznych, efektywność wydatków publicznych itd.
We współczesnym systemie władz publicznych, władze państwowe działają przede wszystkim na szczeblu centralnym, a władze samorządowe z reguły na szczeblu lokalnym. Szczebel lokalny niekoniecznie musi ograniczać się do podstawowej jednostki podziału administracyjnego kraju czy podstawowej zbiorowości lokalnej. Władze samorządowe mogą swym zakresem obejmować szczebel wyższy, np. powiat, hrabstwo, region, dystrykt. Z kolei działalność władz państwowych z reguły sięga poniżej szczebla centralnego, np. stanu, kraju związkowego, województwa czy – szerzej – regionu.
W rozważaniach o rodzajach i skutkach decentralizacji finansów publicznych konieczne jest uwzględnienie następujących zagadnień:
– 1) podziału kompetencji, obowiązków i zadań między władze państwowe i władze samorządowe,
– 2) określenie zakresu władztwa podatkowego według poszczególnych szczebli władz publicznych,
– 3) określenie zasad zasilania finansowego poszczególnych szczebli władz publicznych.
Podział kompetencji władz podstawą decentralizacji finansów publicznych cz. II
Rozważania nad wyżej wymienionymi kwestiami nie mają większego sensu, jeżeli nie uzyskamy odpowiedzi na kardynalne pytanie: jaki jest preferowany model funkcjonowania władz publicznych, a ściślej, jaki jest preferowany stopień centralizacji i decentralizacji systemu władz publicznych. Obecnie skoncentruję uwagę na poziomie regionalnym, a w następnym podrozdziale zajmę się finansami lokalnymi.
Ze względu na zakres i charakter niniejszej pracy pomijam kontrowersje co do samej istoty regionu: jakie czynniki decydują o wyodrębnieniu regionu, jaka jest, lub powinna być, optymalna wielkość regionu itp. Są to problemy same w sobie, wymagają pogłębionych rozważań teoretycznych i weryfikacji empirycznej (co zresztą czynią specjaliści z zakresu regionalistyki). Dla naszych rozważań istotne jest stwierdzenie, że istnienie regionu w dobrze zorganizowanych społeczeństwach jest czymś obiektywnym. Z faktu tego nie wynikają jeszcze jakieś uniwersalne zasady co do funkcji i charakteru regionu (państwowy, samorządowy, państwowo-samorządowy). Można jednak przyjąć a priori, że decydują o tym warunki historyczne, polityczne, ekonomiczne itd.
Jeżeli przyjmiemy, że władze regionalne stanowią integralny element władz publicznych w skali mezo, to wynika stąd, iż działalność władz regionalnych dotyczy trzech podstawowych płaszczyzn:
– 1) administracyjnej, czyli związanej z realizacją części klasycznych funkcji publicznych,
– 2) socjalno-kulturalnej,
– 3) gospodarczej.
Dziedziny władz centralnych
Analiza budowy systemu władz publicznych, podziału kompetencji i obowiązków pozwala zaobserwować pewne prawidłowości w zakresie zadań realizowanych przez poszczególne szczeble władz publicznych. Wykształcone dotychczas modele, rozumiane tutaj jako opis rzeczywistości, wskazują wyraźnie na pewien rodzaj funkcji, który jest domeną władz centralnych, oraz funkcji przypisanych już niejako tradycyjnie władzom lokalnym. Jeśli chodzi o władze centralne, to zarezerwowane są dla nich następujące dziedziny:
– obrona narodowa i bezpieczeństwo zewnętrzne kraju,
– policja i bezpieczeństwo wewnętrzne kraju (częściowo),
– administracja centralna,
– sądownictwo i wymiar sprawiedliwości,
– działalność dyplomatyczna,
– kontrola gospodarowania bogactwami naturalnymi,
– strategiczne dziedziny gospodarcze i urządzenia z zakresu infrastruktury (energetyka, paliwa płynne, główne szlaki komunikacyjne, urządzenia do kontroli obszaru powietrznego kraju itp.),
– nauka (częściowo),
– systemy emerytalno-rentowe (częściowo),
– utrzymanie obiektów stanowiących spuściznę kulturową narodu,
– bankowość centralna i kontrola systemu finansowego kraju,
– utrzymanie centralnych obiektów wysoko wyspecjalizowanej służby zdrowia.
W ramach przede wszystkim tych dziedzin władze centralne prowadzą określoną politykę gospodarczą, społeczną, kulturalną itd. Jednak zakres tej polityki może znacznie wykraczać poza wymienione dziedziny, co jest podyktowane warunkami panującymi w danym kraju.
Leave a reply