W teorii skarbowości i budżetu sformułowane zostały zasady, których przestrzeganie w praktyce powinno zapewnić sprawne i racjonalne funkcjonowanie budżetu. Jednakże ilość formułowanych zasad, ich treść i ranga należą – podobnie jak pojęcie budżetu, jego cechy i funkcje – do kwestii spornych. Stąd też problem zasad budżetowych rozpatrujemy przede wszystkim z punktu widzenia próby rozstrzygnięcia istoty tych kontrowersji, nie zaś szczegółowego omawiania wszystkich zasad budżetowych.
Analizując literaturę przedmiotu, z jednej strony, i obserwując funkcjonowanie budżetu, z drugiej, można stwierdzić, że kontrowersje wokół zasad budżetowych sprowadzają się głównie do tego, czy mają one charakter ponadczasowy, czyli czy obowiązują niezależnie od ustroju oraz doktryny ekonomicznej. Istnieją następujące możliwości: sytuacja I – zasady budżetowe są trwałe i uniwersalne, czyli dotyczą każdego budżetu, bez względu na ustrój oraz czas, sytuacja TI – część zasad budżetowych ma charakter trwały, uniwersalny, a część zmienia się w zależności od ustroju oraz bieżącej polityki państwa, sytuacja III – wszystkie zasady mają charakter względny i zmieniają się wraz ze zmianą warunków, w których funkcjonuje budżet.
Aby rozstrzygnąć istotę nieporozumień, jakie powstały wokół zasad budżetowych, celowe jest poświęcenie nieco uwagi samemu pojęciu „zasada”. Pojęcie to może być różnie interpretowane19. Rozbieżności interpretacyjne co lę Pojęcie „zasada” ma trzy znaczenia: 1) „teza, w której treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa na której coś się opiera, reguła”. 2) „zwykle w liczbie mnogiej «normy postępowania, uznane przez kogoś za obowiązujące»”, 3j „związek chemiczny”: Słownik języka polskiego, t. Ili, PWN, Warszawa 1989, s. 955. do pojęcia zasad budżetowych są o tyle istotne, że mogą być wykorzystywane ze szkodą dla samej instytucji budżetu. Za takie działanie należy uznać fetyszyzowanie zasad budżetowych, traktowanie ich jak dogmatu. Wiele szkody może też przynieść pomniejszanie ich znaczenia lub też ich ignorowanie. Ekonomiczno-społeczna treść „tworzywa, którego dotyczą zasady budżetowe”, nakazuje bowiem odrzucenie tezy, wedle której wszystkie zasady budżetowe powinny być bezwzględnie obowiązujące. Wniosek taki wynika stąd, że w zmieniających się warunkach społecznych i ekonomicznych nie ma raz na zawsze ustalonych pewników, podlegają one ciągłej weryfikacji. Stwierdzenie to dotyczy w pełni także funkcjonowania budżetu. W odniesieniu do zasad budżetowych kwestię tę rozpatrzymy na przykładzie konkretnych zasad. W literaturze wymienia się najczęściej następujące zasady budżetowe, zasadę20:
– 1) równowagi,
– 2) zupełności {powszechności),
– 3) jedności formalnej,
– 4) jedności materialnej,
– 5) szczegółowości (specjalizacji),
– 6) jawności,
– 7) przejrzystości,
– 8) realności,
– 9) uprzedniości,
– 10) gospodarności,
– 11) operatywności,
– 12) jednoroczności,
– 13) polityczności.
Problem zasad budżetowych cz. II
Liczba formułowanych zasad budżetowych zmusza do ich uporządkowania. Zacznijmy jednak od redukcji liczby zasad. Wyeliminowania wymagają zasady: uprzedniości i polityczności. Uprzedniość jest immanentną cechą budżetu, co zostało już wyjaśnione wcześniej. Podobnie jest z zasadą polityczności. Polityczny jest każdy budżet państwa, gdyż „finansując podstawowe zadania państwa, które z natury rzeczy mają charakter polityczny, realizuje funkcje polityczne, umożliwia bowiem istnienie […] państwa”21. To, co w literaturze określa się jako zasada polityczności, jest atrybutem (cechą) budżetu państwa, stąd nie ma potrzeby formułowania takiej zasady.
W rzeczywistości istnieją więc zasady budżetowe ponadczasowe i po- nadustrojowe oraz zasady specyficzne dla danego ustroju. Do zasad ponadustrojowych należy zaliczyć zasady: równowagi, zupełności (powszechności), jawności, realności (jedności materialnej), gospodarności, jednoroczności, przejrzystości i operatywności. Istota niektórych zasad zawarta jest w ich nazwie, stąd nie ma potrzeby ich objaśniania, inne wymagają takiego objaśnienia.
Zasada zupełności wymaga ujęcia w budżecie wszystkich dochodów i wydatków państwa. Zasada realności postuluje maksymalną precyzję w planowaniu dochodów i wydatków budżetowych.
Zasada jedności głosi, iż wszystkie dochody i wydatki państwa powinny być objęte jednym planem – budżetem. W ramach tej zasady rozróżnia się jedność formalną i materialną. Jedność formalna budżetu jest osiągana dzięki budowie zbiorczego budżetu państwa, obejmującego budżet władz centralnych i budżety władz terenowych (budżety samorządowe). Jedność materialna budżetu oznacza, że dochody tworzące fundusz budżetowy mają przeznaczenie ogólne, tzn. nie są z góry związane z określonymi celami (zadaniami) finansowanymi z budżetu. Zasada specjalizacji budżetu ma charakter złożony, gdyż wedle niej:
– 1) dochody i wydatki powinny być ujmowane nie w sumach ogólnych, lecz z dokładnym określeniem źródeł dochodów oraz przeznaczenia wydatków,
– 2) środki budżetowe powinny być wydatkowane tylko do wysokości ustalonej w budżecie,
– 3) środki budżetowe powinny być wydatkowane w określonym czasie.
Zasada operatywności budżetu wymaga opracowywania go w układzie podmiotowym, czyli wskazania zadań w zakresie gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów.
Układ budżetu powinien być przejrzysty, pozwalający na rozpoznanie procesów zachodzących w obszarze budżetu państwa. Zasada jawności głosi konieczność prezentowania dochodów i wydatków społeczeństwu, a praktycznie organom przedstawicielskim, różnym ciałom i organizacjom społecznym. Zasada gospodarności wymaga racjonalnego, a więc i oszczędnego, wydatkowania środków budżetowych.
Leave a reply