Identyfikacja i systematyka czynników kształtujących równowagę budżetową nie należy do zadań łatwych. Podchodząc do zagadnienia w sposób krańcowy można stwierdzić, że na równowagę budżetową wpływają wszystkie (a ilość ich jest ogromna) operacje dochodowe i wydatkowe budżetu.
Analiza czynników kształtujących równowagę budżetową powinna być prowadzona odrębnie – oczywiście do pewnego stopnia – dla dochodów budżetowych i wydatków budżetowych. Z kolei z punktu widzenia treści czynników kształtujących równowagę budżetową należy wyróżnić czynniki o charakterze:
– 1) ekonomicznym,
– 2) organizacyjnym,
– 3) technicznym,
– 4) politycznym.
Przez czynniki ekonomiczne należy rozumieć te, które kształtują rozmiary i strukturę dochodów oraz wydatków budżetowych. Między dochodami a wydatkami budżetowymi niewątpliwie istnieją współzależności: dotyczą one zwłaszcza rozmiarów globalnych dochodów i wydatków, tym niemniej inne czynniki kształtują stronę dochodową, a inne stronę wydatkową, a w konsekwencji saldo budżetu.
Wśród czynników ekonomicznych kształtujących stronę dochodową budżetu należy wymienić:
– a) czynniki ekonomiczne o charakterze realnym, przez które rozumie się rozmiary działalności gospodarczej i inne zjawiska realne, które powodują powstanie stosunku fiskalnego,
– b) czynniki ekonomiczne o charakterze systemowym, które przesądzają o rodzajach i wielkości dochodów budżetowych (rodzaje i konstrukcja podatków, tzn. przedmiot opodatkowania, podstawa, stawka, skala, zwolnienia, ulgi itp.),
– c) czynniki ekonomiczne wynikające z bieżącej polityki gospodarczej państwa, przez które rozumiem wykorzystywane przez państwo pozasystemo- we sposoby oddziaływania na dochody budżetu, np. przyznawanie indywidualnych ulg podatkowych, zaciąganie pożyczek wewnętrznych i zewnętrznych itd.
W ujęciu ogólnym do czynników ekonomicznych kształtujących wydatkową stronę budżetu należy zaliczyć:
– a) poziom wydatków na klasyczną sferę publiczną,
– b) poziom wydatków na sferę usług społecznych,
– c) poziom wydatków na gospodarkę narodową.
Czynniki równowagi budżetowej – kontynuacja
Łatwo zauważyć, że w ramach wymienionych wyżej trzech grup czynników kształtujących wydatki budżetowe występuje szereg czynników cząstkowych, np. poziom wydatków publicznych zależy od przyjętego modelu finansowania sektora publicznego, m.in. zakresu odpłatności za świadczenia, rozmiarów i struktury zatrudnienia, stawek płac, cen i ilości materiałów zużywanych w sektorze publicznym itd. Podobne czynniki występują w przypadku wydatków na sferę usług społecznych.
Równowaga budżetowa kształtowana jest też pod wpływem wydatków na infrastrukturę gospodarczą (drogi, porty morskie, porty lotnicze, system energetyczny kraju itp.). Wydatki budżetowe na te cele mogą być realizowane przez przedsiębiorstwa publiczne lub też przedsiębiorstwa prywatne, które realizują zamówienia rządowe albo zamówienia władz samorządowych. Czynnikami organizacyjnymi kształtującymi równowagę budżetową są:
– a) ogólna budowa systemu finansów publicznych uwzględniająca zwłaszcza zasady i tytuły przepływu dochodów i wydatków między poszczególnymi funduszami, np. między budżetem państwa a funduszami emerytalnymi,
– b) wewnętrzna struktura organizacyjna systemu budżetowego wraz z zasadami regulującymi źródła i tytuły przepływu pieniądza między poszczególnymi elementami tegoż systemu,
– c) zakres i zasady funkcjonowania pozabudżetowych funduszy publicznych – chodzi zwłaszcza o zasady powiązania tych funduszy z budżetem państwa.
– Przez techniczne czynniki równowagi budżetowej rozumiemy:
– a) techniki planowania dochodów budżetowych,
– b) techniki planowania wydatków budżetowych,
– c) techniki gromadzenia dochodów budżetowych,
– d) techniki rozdysponowywania wydatków budżetowych.
Analiza możliwości tkwiących w poszczególnych metodach planowania
Budżet państwa musi być sporządzony ex antę. Jest to wyrazem i warunkiem świadomego kształtowania przez państwo niektórych zjawisk społecznych i gospodarczych. Planowy charakter budżetu implikuje techniki ustalania przewidywanych dochodów i wydatków. Przewidywanie przyszłości gospodarczej nie jest łatwe i zawsze zawiera elementy niepewności. Są one tym większe, im mniej stabilny jest układ gospodarczy: przejawia się to np. w dużych ruchach cen, płac, kursów walutowych, stóp procentowych, wahaniach rozmiarów i struktury produkcji, osiąganych dochodów, zysków, wykorzystywanych kredytów. Wymienione czynniki, a także wiele innych, wpływają na wielkość dochodów i wydatków budżetowych, stąd też dla kształtowania równowagi budżetowej pierwszorzędne znaczenie mają techniki planowania poszczególnych pozycji budżetowych.
Analiza możliwości tkwiących w poszczególnych metodach planowania w odniesieniu do budżetu przekracza ramy niniejszego opracowania. Celem tych wywodów jest tylko wskazanie przyczyn trudności w równoważeniu budżetu tkwiących w technikach planowania dochodów i wydatków budżetowych2.
Do technicznych czynników równowagi budżetowej zaliczyliśmy metody gromadzenia dochodów budżetowych oraz metody ich rozdysponowywania.
Z praktycznego punktu widzenia istotne są precyzyjne i skuteczne techniki wymierzania należności budżetowych oraz terminowe ich egzekwowanie. Formalną podstawą działania organów budżetowych są akty prawne, które określają tzw. procedurę budżetową (np. postępowanie podatkowe). Stosowane techniki wymierzania i poboru dochodów budżetowych wywierają istotny wpływ na ich ogólne rozmiary i strukturę. W tym kontekście nie można nie zauważyć związków między rezultatem działalności organów budżetowych a konstrukcją systemu podatkowego, systemu opłat itd.
Problem elastyczności lub sztywności w gospodarowaniu środkami finansowymi
Techniki finansowania (wydatkowania) budżetowego mogą charakteryzować się sztywnością lub elastycznością. Ze względu na to, że metody planowania dochodów i wydatków budżetowych są niedoskonałe oraz że w planowaniu zawsze pojawia się element niepewności, nadmierna sztywność technik finansowych może utrudniać równoważenie budżetu. Pewną ilustracją tego zagadnienia mogą być relacje między równoważeniem budżetu państwa a równoważeniem budżetów samorządowych, tzn. czy salda tych budżetów mogą się kompensować.
Problem elastyczności lub sztywności w gospodarowaniu środkami finansowymi nie ogranicza się do samego budżetu, pojawia się także w stosunkach budżetu z innymi funduszami publicznymi. Powstaje np. kwestia, czy budżet państwa może, i na jakich zasadach, korzystać z wolnych środków pozabudżetowych funduszy publicznych. Pytanie to jest w szczególności zasadne w odniesieniu do funduszy celowych, które są zasilane z budżetu. Co więcej, niektóre dochody tych funduszy są usankcjonowane normami prawnymi i automatycznie pozbawiają budżet pewnej części dochodów, niekiedy bez względu na sytuację finansową państwa.
Łatwo zauważyć, że scharakteryzowane czynniki równowagi budżetowej, które nazywają się umownie technicznymi, wywołują wiele skutków ekonomicznych. Tak jest w istocie, a kryterium ich odróżnienia od innych czynników, zwłaszcza od czynników stricte ekonomicznych, jest podyktowane względami lepszego rozpoznania wszelkich czynników równowagi budżetowej.
Ostatnią wyodrębnioną tu grupą czynników równowagi budżetowej są czynniki polityczne. W metodzie podejścia do równowagi budżetowej staram się nie pomijać politycznego charakteru budżetu państwa.
Leave a reply