Splot tych dwóch okoliczności sprzyjał skrystalizowaniu się nowej doktryny ekonomicznej, określanej jako interwencjonizm państwowy (interweniowanie państwa w sferę gospodarki). Jej istotę można określić najogólniej jako oddziaływanie państwa w kierunku łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego gospodarki kapitalistycznej. Z jednej strony, chodzi o podtrzymywanie słabnącej co jakiś czas aktywności gospodarczej oraz hamowanie jej aktywności wówczas, gdy tempo wzrostu staje się niebezpieczne dla funkcjonowania gospodarstwa narodowego. Doktryna interwencjonizmu państwowego oznaczała radykalny rozwój budżetu państwa. Takie instrumenty budżetowe, jak podatki, wydatki, subsydia, pożyczki wewnętrzne itd. stały się głównymi narzędziami oddziaływania państwa na gospodarkę. Oznaczało to dalszy wzrost ilościowy budżetu, ale przede wszystkim jego rozwój jakościowy. Ten ostatni związany jest z pojawieniem się nowych instrumentów gromadzenia dochodów i ponoszenia wydatków. W polityce budżetowej państwa cele i zadania fiskalne stają się w coraz większym stopniu zdominowane przez cele gospodarcze. W latach osiemdziesiątych naszego stulecia znaczenie doktryny interwencjonizmu państwowego jakby nieco zmalało. Teza ta znajduje potwierdzenie w praktyce wysoko rozwiniętych krajów kapitalistycznych, w których wystąpiła pewna reorientacja roli państwa w gospodarce i społeczeństwie. Pojawiły się tendencje do ograniczania ingerencji państwa w gospodarkę za pomocą instrumentów fiskalnych. Przykładem są zwłaszcza Stany Zjednoczone i Wielka Brytania. Z dzisiejszej perspektywy widać, że tendencje te miały raczej charakter koniunkturalny, związany z układem sił politycznych w państwach i dojściem do władzy tzw. nowej prawicy i nowego konserwatyzmu. Bez najmniejszej wątpliwości można jednak stwierdzić, że niemożliwy jest powrót do roli, jaką państwo spełniało w gospodarce przed wielkim kryzysem gospodarczym. Nie argumentując szczegółowo tej tezy, gdyż przekracza to zakres i tematykę niniejszej pracy, skonstatujmy, że obecnie sprawy gospodarki są na tyle decydujące o życiu społeczeństw, że pozostawienie ich własnemu biegowi jest praktycznie niemożliwe. Na marginesie warto też zauważyć, że interweniowanie państwa w sferę gospodarki nie może być utożsamiane z polityką fiskalną państwa, chociaż trzeba przyznać, że tutaj jego możliwości są największe. Jeśli pominąć niebagatelną rolę instrumentów pozaekonomicznych (np. prawnych), to drugą ważną grupą narzędzi ekonomicznych są instrumenty monetarne regulujące podaż pieniądza i popyt na pieniądz w gospodarce. Na podstawie doświadczeń ostatnich lat można mówić o pewnym przeniesieniu akcentów z fiskalnych na monetarne narzędzia interwencjonizmu państwowego, a nie jak to się niekiedy próbuje interpretować, odchodzeniu państwa kapitalistycznego od spraw gospodarczych. Niepowodzenie tzw. reaganomiki w Stanach Zjednoczonych, wyrażające się m.in. olbrzymim deficytem budżetowym i uporczywą recesją, nakazuje bardziej krytyczne podejście do konserwatywnych koncepcji państwa we współczesnej gospodarce rynkowej.
Ważniejsze etapy (daty) w historii budżetu państwa w wybranych krajach
– 1273 Anglia Król Anglii Edward I wprowadza dodatkowy zapis do Wielkiej Karty Wolności, wedle którego nie będzie nakładał podatków bez zgody prałatów, baronów i innych wolnych ludzi.
– 1374 Polska Król Ludwik Węgierski wprowadził do Paktów Koszyckich zasadę, że bez zezwolenia reprezentacji podatników (stanów) nie można nakładać nowych danin. Wiek XIV Francja Rozdzielenie majątku państwa i króla (dotyczyło tylko wydatków dokonanych).
– 1504 Polska Podczas obrad Sejmu w Piotrkowie następuje rozdział skarbu królewskiego i publicznego.
– 1590 Polska Za czasów Zygmunta III opracowano budżet obejmujący całość dochodów i wydatków państwowych.
– 1598 Francja Pogłębienie procesów rozdzielania majątku państwa i majątku króla.
– 1628 Anglia Przyjęcie zasady zgody parlamentu (w „Petition of Rights”) na nakładanie podatków przez króla.
– 1688 Anglia Zdobycie na trwałe (w „Bill ot Rights”) przez parlament angielski prawa zezwalającego zarówno na pobór podatków jak i prawa decydowania o sposobie ich zużycia.
– 1768 Polska Ustawa sejmowa, wedle której nałożenie nowych podatków lub podwyższenie istniejących wymaga opracowania całego budżetu z uwzględnieniem źródeł dochodów i rodzajów wydatków oraz jednomyślnego przyjęcia przez Sejm.
– 1781 Francja Opublikowanie po raz pierwszy dochodów i wydatków budżetowych przez ministra skarbu J. Neckera: dokumenty budżetowe w przeszłości były tajne,
– 1791 Francja Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela.
– 1791 Polska Konstytucja 3 Maja reguluje w sposób pełny sprawy budżetu państwa: reprezentacja narodu ma prawo zatwierdzania dochodów i wydatków na każdy następny rok.
– 1830 Belgia Wprowadzenie do konstytucji po raz pierwszy w historii całości zasad prawa budżetowego (po raz pierwszy w konstytucji pojawia się termin ,,budżet”).
– 1862 Francja Dekret cesarski będący jednym z najobszerniejszych i najdokładniejszych źródeł prawa budżetowego w Europie.
– 1921 Stany Zjednoczone Utworzenie departamentu budżetowego podległego bezpośrednio prezydentowi.
– 1930/1931 Związek Radziecki Chybione próby zastąpienia budżetu zbiorczym planem finansowym (bilans finansowy państwa).
– 1933 Stany Zjednoczone Początki interwencjonizmu państwowego i rozwój ekonomicznych funkcji budżetu.
– 1945 Wysoko rozwinięte kraje zachodnie Eksperymenty z wydłużeniem okresu budżetowego, sporządzanie odrębnych budżetów majątkowych i bieżących, próby dostosowania budżetu do przebiegu cyklu koniunkturalnego.
– 1989 Związek Radziecki i kraje realnego socjalizmu Radykalne rozszerzenie zakresu budżetu w związku z finansowaniem bieżących lub majątkowych zadań gospodarczych oraz zadań socjalnych.
– 1985 Stany Zjednoczone Przyjęcie przez Kongres ustawy Gramma-Rudmana-Hollingsa o zrównoważeniu budżetu oraz parlamentarnej kontroli deficytu budżetowego.
Ważniejsze etapy (daty) w historii budżetu państwa w wybranych krajach cz. II
Przedstawiony – z konieczności w skrócie – zarys historii budżetu w pełni potwierdza scharakteryzowane wcześniej ponadustrojowe cechy budżetu jako instytucji finansowej, ale też eksponuje fakt, że treści społeczne i polityczne, które zawiera budżet, są zdeterminowane ustrojem społeczno-politycznym czy formacją. Innymi słowy, budżet jest instytucją występującą obiektywnie. Charakter państwa, przyjęta doktryna ekonomiczna, doktryna społeczna decydują o tym, w jaki sposób państwo posługuje się tym narzędziem.
W ostatnich dekadach w krajach demokratycznych o gospodarce rynkowej podjęto próby wiązania budżetu z cyklicznym przebiegiem procesów gospodarczych. Polegało to m.in. na odrębnym sporządzaniu budżetów bieżących i budżetów majątkowych, przy czym te ostatnie miałyby właśnie wykraczać poza okres jednego roku, a ich wydatki powinny być zharmonizowane z przebiegiem cyklu koniunkturalnego. W rzeczywistości jednak powodzenie tych eksperymentów jest ograniczone ze względu na fakt, że przewidywania dotyczące cyklu koniunkturalnego, jego tempa, długości trwania itd. są trudne. Tymczasem rygory gospodarki funduszami publicznymi wykluczają tak dużą niepewność. Decyzje budżetowe muszą mieć konkretny charakter, tzn. rozstrzygać o wielkości dochodów, ich źródłach, kierunkach wydatków itd. W przeciwnym razie finansom publicznym groziłby chaos i łatwe do przewidzenia skutki społeczne, polityczne i gospodarcze. Z wymienionych powodów we współczesnych systemach finansów publicznych nadal decydujący jest budżet państwa sporządzany na okres jednego roku: najczęściej jest to rok kalendarzowy, chociaż niekiedy budżet sporządzany jest na okres jednego roku gospodarczego, tzn. wtedy, kiedy znane są np. wyniki osiągnięte przez rolnictwo.
Szereg negatywnych skutków dla sprawnego funkcjonowania mechanizmu rynkowego
Istotnym problemem związanym z rozwojem i obecnym funkcjonowaniem budżetu jest jego równoważenie. Sedno sprawy tkwi w tym, że państwo (rząd) zbyt często ucieka się do deficytu budżetowego, przyjmującego pokaźne rozmiary tak w ujęciu bezwzględnym, jak i relatywnym (do produktu krajowego brutto). Wywołuje to szereg negatywnych skutków dla sprawnego funkcjonowania mechanizmu rynkowego, polegającego m.in. na:
– wzroście inflacji,
– „wypychaniu” coraz większych zasobów poza sektor gospodarki prywatnej, która jest podstawą dobrobytu, gdyż jest bardziej efektywna itd.,
– wzroście stopy procentowej na rynkach finansowych w związku ze zgłaszanym przez państwo popytem na pieniądz potrzebny do sfinansowania deficytu budżetowego oraz do obsługi długu publicznego,
– stałym wzroście długu publicznego na skutek kumulacji deficytu oraz konieczności ponoszenia coraz wyższych kosztów obsługi długu – powoduje to konieczność angażowania coraz większych bieżących dochodów budżetowych do finansowania deficytu budżetowego z przeszłości,
– przerzucaniu ciężarów długu publicznego na przyszłe pokolenia.
Z wymienionych przyczyn kraje zachodnie (zwłaszcza) w ostatnich latach podjęły próbę ograniczenia rozmiarów deficytu budżetowego. Spektakularnym przykładem są Stany Zjednoczone, w których – wobec lawinowo narastającego deficytu budżetowego i długu publicznego – w 1985 r. Kongres przyjął ustawę Gramma-Rudmana-Hollingsa (od nazwisk trzech kongresme- nów), która zobowiązała administrację do przygotowywania tylko zrównoważonych budżetów. Cel ten miał być osiągnięty w latach 1986-1991. Tak krańcowe podejście do równowagi budżetowej okazało się nierealne, chociaż w wyniku tej ustawy udało się w pewnym stopniu ograniczyć skalę deficytu budżetowego w Stanach Zjednoczonych. Do kwestii deficytu budżetowego oraz długu publicznego powrócę jeszcze w dalszej części pracy. W tym miejscu skonstatuję jedynie ważny fakt w historii rozwoju tej instytucji, iż po kilku dekadach, zwłaszcza po drugiej wojnie światowej, kiedy to budżet państwa mógł w wyniku świadomej polityki gospodarczej rządów zamykać się deficytem, następuje powrót do zasady równoważenia budżetu. Równowaga budżetowa jest ważnym kryterium działalności państwa. Na ile jest to tendencja trwała, a zwłaszcza realistyczna, spróbuję odpowiedzieć w innym miejscu pracy.
Leave a reply